Cette étude de cas a été élaborée à partir d’une Étude d’Impact Réglementaire (ÉIR) effectuée dans le cadre de la modification d’un règlement sur les carburants renouvelables de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (Environnement et Changement climatique Canada, 2011). Elle s’appuie également sur un travail de Salci et Jenkins (2016).

1. Le contexte

Le besoin : Le Canada s’est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet de serre, notamment en augmentant l’utilisation d’énergies renouvelables, y compris les biocarburants ;

Le projet : En 2010, le gouvernement du Canada a mis en place une norme exigeant que le diesel routier et le mazout de chauffage vendus au Canada contiennent, en moyenne, 2 % de biodiesel à partir de l’année 2012 ;

Les objectifs visés :

1. Réduire les émissions de GES ;
2. Encourager la production nationale de biocarburants ;
3. Offrir de nouveaux débouchés aux agriculteurs canadiens ;
4. Accélérer la commercialisation de nouvelles technologies dans ce secteur ^[1].

L’ACA :

• Est réalisée dans le cadre d’une étude d’impact réglementaire, prenant 2007 pour année de référence;
• Adopte l’horizon spatial du Canada, tout en prenant en considération les avantages mondiaux associés à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) ;
• S’étend sur une période de 25 ans, soit de 2011 à 2036 ;
• Utilise un taux d’actualisation social de 3 %.

2. Les scénarios

Le scénario du maintien du statu quo (scénario de référence)

Dans le scénario du maintien du statu quo, la norme canadienne de 2 % de biodiesel dans le mazout et le diesel n’est pas mise en application. Toutefois, ce scénario tient compte de l’adoption de normes semblables dans trois provinces. En effet le Manitoba impose une norme de 2 % de biodiesel à partir de l’année 2009, l’Alberta une norme de 2 % à partir de l’année 2011, et la Colombie-Britannique de 3 % en 2010, de 4 % en 2011 et de 5 % en 2012. Par conséquent, les coûts et avantages supplémentaires de la norme fédérale dans ces trois provinces s’avèrent pratiquement nuls.

Le scénario réglementaire

Ce scénario considère l’imposition de la norme de 2 % à l’ensemble du Canada, avec mise en application en 2012. Afin de se conformer à cette norme, les producteurs de carburant devront ajuster la composition du diesel et du mazout. Plus précisément, ils devront remplacer une partie du diesel et du mazout d’origine fossile par du biodiesel provenant de sources végétales et animales, ainsi que par du kérosène. Bien que le kérosène ne réduise pas les émissions de GES, étant issu de matières fossiles, il est indispensable pour éviter le gel du carburant modifié.

3. Les parties prenantes et les impacts

Comme l’illustre la Figure 21.1, les principales parties prenantes engagées dans ce projet sont les suivantes :

• Le gouvernement ;
• Les consommateurs canadiens de mazout et de diesel ;
• L’industrie canadienne des carburants ;
• Les producteurs canadiens de biodiesel ;
• Les agriculteurs canadiens ;
• La communauté internationale.

Le gouvernement

Les autorités publiques sont chargées d’implanter la norme et d’en surveiller le respect, ce qui implique notamment des coûts en personnel. Ceux-ci sont cependant considérés comme négligeables dans l’ÉIR.

Les consommateurs canadiens de mazout et de diesel

Les consommateurs devront faire face à une augmentation des prix causée par la hausse des coûts de production du diesel et du mazout^[2].

L’industrie canadienne des carburants^[3]

La norme doit être respectée par l’industrie des carburants – qui comprend les producteurs canadiens de mazout et de diesel –, ainsi que par les importateurs de ces deux produits. Pour se conformer à la norme, l’industrie devra :

• Effectuer des investissements pour ajuster ses processus de production, de transport et de stockage ;
• Assumer des coûts d’exploitation supplémentaires liés au remplacement d’une partie du diesel (et du mazout) par du biodiesel et du kérosène^[4], qui sont plus dispendieux.

Les producteurs canadiens de biodiesel

La norme produit une hausse de la demande de biodiesel. L’ÉIR estime que la demande supplémentaire sera initialement satisfaite par des importations, pendant que l’offre nationale s’ajustera. Cet ajustement s’effectuera par la mise en service de nouvelles unités de production de biodiesel au Canada, ce qui entraînera des coûts d’investissement et des coûts d’exploitation supplémentaires.

Les producteurs agricoles canadiens

L’augmentation de la production de biodiesel intensifiera la demande de soja, de colza et de graisses animales, qui constituent des intrants dans sa fabrication. Ces accroissements de la demande devraient être comblés par l’offre canadienne, à l’exception de l’huile végétale hydrotraitée, qui sera importée, d’après l’ÉIR.

La communauté internationale

La norme permettra d’éviter l’émission d’une certaine quantité de gaz à effet de serre au cours de la période d’analyse, contribuant à prévenir les dommages associés aux changements climatiques à l’échelle mondiale.

D’autres impacts ont été analysés dans l’ÉIR, mais ils se sont révélés trop faibles pour être considérés comme pertinents.

L’imposition de la norme déclenche donc toute une série d’impacts dans la chaîne de valeur du mazout et du diesel. Il est intéressant de construire un cadre d’analyse pour comprendre les impacts qui ont été pris en compte dans l’ACA et comment ils ont été évalués. Ce cadre permet également de mettre en évidence certaines hypothèses maintenues.

4. Le cadre d’analyse

L’effet primaire dans le marché des carburants

Sur le marché des carburants, l’imposition de la norme cause un impact direct sur la production et la vente de diesel. Pour simplifier la présentation, nous nous concentrerons sur le marché du diesel, mais l’analyse s’avérerait la même pour celui du mazout.

La Figure 21.2 illustre l’offre (O₀) et la demande (D) de diesel au cours d’une année particulière dans le scénario de référence. L’ÉIR suppose implicitement que ce marché est concurrentiel. Dans ce contexte, la norme entraîne un déplacement vers le haut de l’offre, de O₀ à O₁, puisqu’elle augmente les coûts de production du diesel (voir Chapitre 8, section 4).

Pour déterminer les impacts sur les producteurs et sur les consommateurs, on doit évaluer l’effet de la norme sur le prix et sur la quantité consommée de diesel (Q₁ et P₁). Ces répercussions dépendent des élasticités de l’offre et de la demande (voir Chapitre 4, section 4). L’impact net de la norme sur le marché se mesure par la perte des gains à l’échange, représentée par l’aire de la surface abcd. Cette surface prend en compte l’augmentation des coûts du diesel et la réduction des gains à l’échange, à cause de la baisse de la quantité échangée.

Dans ce cas, l’analyse montre que l’ampleur des coûts supplémentaires pour respecter la norme s’avère très faible par rapport au prix initial du diesel d’environ 60 cents en 2011. En effet, le prix augmenterait de moins d’un tiers de cent si les coûts supplémentaires étaient entièrement transférés aux consommateurs. En d’autres termes, l’écart entre O₀ et O₁ est très petit. Dans ces conditions, l’ÉIR juge que la norme n’aura aucun effet notable sur la quantité de diesel (Q₁ est égal à Q₀). Une autre perspective serait de considérer que la demande est parfaitement inélastique. Dans ce cas, la quantité échangée ne change pas, et l’augmentation du coût sera entièrement transférée aux consommateurs, comme l’illustre la Figure 21.3. L’impact qu’on vise à mesurer est représenté par l’aire de la surface abcd de la Figure 21.3, correspondant au coût supplémentaire imposé par la norme.

L’effet primaire hors marché

La réduction des émissions de GES entraînée par la norme correspond à un effet primaire hors marché (voir Chapitre 9, section 1). Cette réduction découle du remplacement de 2 % du diesel fossile par du biodiesel, dont les émissions évaluées sur le cycle de vie de production s’avèrent nettement moindres. Il s’agit en fait du principal avantage du projet. L’ÉIR estime que la réduction des GES devrait être d’environ 1 million de tonnes équivalent CO₂ par année (0,17 % des émissions totales canadiennes de 2007) et de 23,6 millions de tonnes équivalent CO₂ sur la période d’analyse de 25 ans.

Les effets secondaires sur le marché du biodiesel et de l’agriculture

La norme entraîne une augmentation de la demande de biodiesel, comme le montre la Figure 21.4. L’ÉIR prévoit une augmentation d’environ 40 % de la production de biodiesel par rapport au scénario de référence. Aucun effet sur les prix n’est mentionné dans l’ÉIR, ce qui signifie que l’offre est censée être parfaitement élastique. L’ÉIR ne mentionne pas non plus de distorsion à ce stade de la production. Tous les impacts dans ce marché constituent donc en réalité des effets miroirs, des effets primaires (voir Chapitre 12). Par exemple, le coût des ressources mobilisées pour augmenter la production de B₀ à B₁, soit la surface efgh, correspond à une partie de la surface abcd de la Figure 21.3.

Plus en amont dans la chaîne de valeur, la norme entraîne également une augmentation de la demande de certains produits agricoles comme le soja. L’ÉIR considère que cet accroissement de la demande est trop faible pour déclencher une hausse des prix agricoles, d’autant plus que les prix sur les marchés agricoles sont déterminés par les marchés internationaux. L’ÉIR ne mentionne pas non plus de distorsion dans ces marchés. Les effets sur les marchés agricoles se trouvent donc être des effets miroir des impacts qu’on trouve en aval dans la chaîne (une partie de la surface efgh de la Figure 21.4).

5. L’estimation et la valorisation des impacts

À partir du cadre d’analyse, l’ACA de la norme exige de déterminer :

1. Les quantités échangées de diesel et de mazout dans le scénario de référence pour chacune des années de la période s’étendant entre 2011 et 2035 : Ces quantités sont également valables pour le scénario comportant la norme. L’évaluation est fondée sur l’extrapolation des tendances passées, avec un taux de croissance annuel de la consommation de 1,7 % ;
2. L’évaluation des quantités de GES évités grâce à la norme : Cette estimation s’appuie sur des analyses techniques des taux différentiels des émissions de GES du diesel fossile et du biodiesel. La valorisation des émissions évitées s’effectue au coût social du carbone, établit à 25 $ la tonne (voir le Chapitre 16) ;
3. Les quantités nécessaires de biodiesel et de kérosène pour respecter la norme : Les coûts sont déterminés en multipliant les quantités exigées par les coûts unitaires estimés. Pour obtenir l’effet net, il faut également tenir compte de la réduction du coût du diesel d’origine fossile qui est remplacé par le biodiesel. La valorisation s’effectue au prix du diesel et du mazout réguliers ;
4. L’évaluation des autres coûts qui devront être assumés dans la chaîne de valeur pour s’ajuster à la norme, en évitant le double comptage ou la prise en compte de transferts ou de flux financiers entre les parties : Par exemple, on ne tient pas compte du paiement de l’industrie des carburants aux producteurs canadiens de biodiesel pour l’achat du biodiesel, car il s’agit d’un flux financier. Dans l’ACA, seul compte le coût des ressources pour produire le biodiesel. Cependant, dans le cas des importations, le coût d’achat représente le coût économique. Ces évaluations s’appuient sur des analyses techniques et d’échanges avec l’industrie.

Les résultats sont présentés dans le Tableau 21.1. La valeur actualisée des coûts de mise en œuvre de la norme s’élève donc à 2,6 milliards de dollars. Le coût principal est celui lié à l’importation du kérosène, suivi des coûts liés à la production domestique de biodiesel et des coûts de transport additionnels. Le coût total brut de la norme monte à 12,3 milliards de dollars, mais le remplacement d’une partie du diesel fossile par le biodiesel permet d’économiser 9,7 milliards de dollars. Le coût différentiel est donc de 2,6 milliards de dollars. L’avantage lié à la réduction des dommages climatiques s’établit à 0,47 milliard de dollars.

Sur la base des coûts et des avantages valorisés, la norme engendre une perte actualisée nette de 2,3 milliards de dollars, ce qui équivaut à un coût annuel moyen de 94 millions de dollars.

L’ÉIR comprend une analyse qualitative d’autres impacts qui se révèlent probablement mineurs. Ils comprennent :

• Les impacts sur l’agriculture ;
• Les impacts sur la santé liés à la réduction des polluants atmosphériques ;
• La création d’emplois.

6. Analyse de sensibilité par paramètre

L’ÉIR propose une analyse de sensibilité par paramètre examinant les impacts sur la VAN du prix du diesel et du mazout, du coût social du carbone, des volumes nécessaires de kérosène et du taux d’actualisation (voir Chapitre 19). Dans tous les cas examinés, la VAN demeure négative, même avec un coût social du carbone à 100 $ la tonne. La VAN devient positive lorsque la valeur sociale du carbone dépasse 121 $ la tonne.

Salci et Jenkins (2016) réalisent une analyse de sensibilité approfondie portant sur cinq éléments clés pour lesquels des incertitudes ou des risques sont présents :

1. Le prix du pétrole brut ;
2. Le coût de production du biodiesel ;
3. Le coût du kérosène ;
4. L’évolution de la demande de diesel/mazout ;
5. Le coût social du carbone ;
6. Le taux d’actualisation sociale.

Ils effectuent notamment une analyse de Monte-Carlo. Ils supposent une distribution de type triangulaire pour le pourcentage de la variation de la demande de diesel/mazout par rapport au scénario principal, avec une fourchette de -10 % à +10 %. Pour le prix du pétrole, la distribution s’appuie sur l’évolution des prix réels observés de 1974 à 2015. La distribution du coût du biodiesel est établie en supposant que les prix des intrants (par exemple, le prix du canola) suivent une distribution normale centrée sur les prix du scénario principal, mais avec un écart type de 10 % autour de cette moyenne. Les simulations imposent également une corrélation de 0,9 entre le coût du biodiesel et le prix du diesel. Enfin, la distribution de la valeur du coût social du carbone est fondée sur une méta-analyse des valeurs de ce paramètre dans la documentation sur le sujet. Ainsi, environ 1 % des estimations dans les documents disponibles au moment de l’analyse établissent la valeur sociale du carbone entre 100 $ et 110 $ la tonne. La simulation comprend 100 000 tirages. Les résultats confirment que la probabilité que la VAN soit positive s’avère très faible.

7. Recommandations

Bien que la VAN soit négative, la norme a été mise en application. Voici un extrait des conclusions de l’ÉIR qui permet d’entrevoir les raisons qui ont amené à adopter cette norme, malgré une VAN négative :

«Bien que les modifications imposent des coûts à l’industrie et aux consommateurs, ces coûts seront probablement gérables (par exemple, un tiers de cent par litre de diesel pour les consommateurs). Elles procureront également des avantages au chapitre de la réduction des émissions de GES, et conjointement avec d’autres programmes du gouvernement du Canada, elles contribueraient à créer des emplois dans les zones rurales et offriraient des possibilités aux régions rurales du Canada de participer à la production de biodiesel.»
Environnement et Changement climatiques Canada (2011).

Dans une perspective ex post, les avantages de la norme s’avèrent probablement plus élevés, car les évaluations plus récentes du coût social du carbone sont nettement supérieures à la valeur minimale nécessaire pour rendre le projet rentable. Par exemple, selon Environnement Canada (2023), le coût social du carbone en 2020, exprimé en dollars de 2007, s’élève à 200 $, ce qui dépasse largement la valeur minimale de 121 $ obligatoire pour rentabiliser la norme. Cependant, il serait également nécessaire de déterminer si les coûts de mise en application se sont montrés plus importants ou moins importants que ceux prévus en 2007.

Bibliographie

Environnement et Changement climatique Canada. (2011). Règlement modifiant le Règlement sur les carburants renouvelables (DORS/2011-143, C.P. 2011-795 du 29 juin 2011). Gazette du Canada, Partie II, 145(15). https://canadagazette.gc.ca/rp-pr/p2/2011/2011-07-20/html/sor-dors143-fra.html

Environnement et Changement climatique Canada (2023). Estimation du coût social des gaz à effet de serre : Orientation provisoire actualisée pour le gouvernement du Canada. https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/services/changements-climatiques/recherche-donnees/cout-social-ges.html

Salci, S. et Jenkins G. (2016). Incorporating Risk and Uncertainty in Cost-Benefit Analysis, MPRA Paper No 74161, https://mpra.ub.uni-muenchen.de/74161/