Généralement, le scénario de référence se définit comme la situation de statu quo, c’est-à-dire sans la réalisation du projet. Il faut cependant être conscient que cela ne signifie pas nécessairement « ne rien faire » ou une situation à « coût nul ». En effet, l’absence de mesure n’est peut-être pas possible, surtout si l’horizon temporel est long. Dans notre exemple de pont, le scénario de référence est le maintien du système de traversiers, mais comme l’analyse s’effectue pour une durée de quarante ans, il faut tenir compte du fait que les traversiers devront être remplacés au cours de cette période, ce qui impliquera des coûts. Si le pont est construit, on évite ces coûts, ce qui constitue un avantage du projet.

Établir le scénario de référence est souvent aussi complexe qu’esquisser le scénario comportant le projet. Par exemple, une ACA sur l’imposition de normes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre des automobiles doit établir quelle sera l’évolution de la composition du parc automobile en l’absence de normes. On comprend que cela sera complexe si la période d’analyse s’étend sur 20 ans.

• L’horizon temporel ;
• L’horizon spatial ou l’identification des parties prenantes.

L’horizon temporel

Il s’agit souvent d’une question complexe où se mêlent des considérations d’ordres technique et pragmatique. Si le projet comprend la construction d’une infrastructure comme une route, sa durée de vie peut constituer un élément déterminant. Certaines infrastructures ont cependant une durée de vie très longue (le pont du Saguenay est prévu pour durer 100 ans), ce qui pose la difficulté d’établir des prévisions sur un horizon si lointain. Quel sera le volume de trafic qui empruntera le pont dans 50, 75 et 100 ans ? Dans notre étude de cas, les auteurs ont choisi d’utiliser la durée de vie de la chaussée de la route qui traverse le pont, soit une trentaine d’années. À cette durée s’ajoute le temps de construction, de sorte que l’horizon d’analyse a été fixé à 40 ans, soit de 2005 à 2045. Cela signifie qu’à la fin de la période d’analyse, le pont aura encore une valeur, puisqu’il devrait encore pouvoir servir pendant 60 ans, moyennant la réfection de sa chaussée. Il faut donc évaluer la valeur résiduelle de l’infrastructure à la fin de la durée de l’analyse et l’inclure du côté des avantages. La détermination de cette valeur pose des défis comme nous le verrons au chapitre 6.

L’horizon d’analyse s’impose pour certains projets. Par exemple, pour un programme favorisant la réussite scolaire, le projet peut être évalué sur une année, sur une cohorte de participants ou encore sur la durée du programme (voir l’étude de cas au chapitre 23). Généralement, adopter un horizon court assure une meilleure fiabilité des prévisions, mais avec le risque d’ignorer les effets à plus long terme. Ainsi, l’élargissement d’une route permet de réduire la congestion à court terme, mais à plus long terme, il provoque une hausse du trafic (« trafic induit »), de sorte que la congestion réapparaît. Une analyse sur un horizon court pourrait donc surévaluer les avantages d’un projet.

L’horizon spatial

Une ACA ayant un horizon municipal ne prend en compte que les impacts du projet sur les acteurs locaux (résidents, entreprises, organismes et municipalité). Une ACA provinciale, nationale ou universelle comptabilise les impacts du projet sur tous les acteurs de la province, du pays ou du monde.

Rappelons qu’une ACA vise à évaluer les avantages et les coûts sociaux, de sorte que l’étendue de l’horizon spatial doit y être plus générale que dans une analyse de rentabilité privée. Idéalement, l’ACA devrait adopter une perspective universelle. Dans notre étude de cas, les gains de temps procurés par le pont aux touristes étrangers devraient également être comptabilisés dans les avantages. Cependant, en pratique, l’horizon est souvent plus restreint et dépendra du mandataire de l’ACA : l’ACA d’un projet d’infrastructure initié par une ville adoptera probablement une perspective municipale. Il faut toutefois être conscient que les résultats de l’ACA peuvent varier considérablement suivant l’horizon spatial utilisé, comme l’illustre l’exercice 1 à la fin de ce chapitre.

Si le choix est souvent dicté par le mandataire, il est important d’expliciter l’horizon spatial retenu et éventuellement de le justifier. Dans l’ACA du pont du Saguenay, l’horizon n’est pas précisé, mais les résultats suggèrent l’adoption d’une perspective universelle.

L’état des connaissances

Lorsqu’on réalise une ACA, il est impératif d’effectuer une synthèse des ACA qui existent déjà sur les projets comparables. D’autres types d’analyses peuvent aussi être instructifs, comme des études de faisabilité, des analyses financières ou des études d’impacts. Un état des connaissances et une revue de la documentation permettent d’identifier les impacts, de cerner les enjeux méthodologiques, de documenter les valeurs attribuées à certains paramètres et d’aider à la validation externe des résultats. Évidemment, il est important de conserver un esprit critique face aux études qui existent, afin d’éviter de perpétuer des erreurs. Les méta-analyses, c’est-à-dire les revues des connaissances systématiques, quantitatives et reproductibles constituent les sources à privilégier, surtout si elles ont été publiées dans des revues ayant un processus d’évaluation par les pairs.

Dans l’ACA du pont, les auteurs ont passé en revue différents cas réels de projets comparables, ce qui leur a permis de conclure que le remplacement d’un système de traversiers par un pont entraîne en moyenne un accroissement des traversées de 18 % à 25 %.

2.1.2. Établir le cadre de l’analyse pour identifier les impacts pertinents

Nous verrons, au chapitre 5, que les impacts peuvent être classés comme primaires, secondaires et induits. Nous constaterons aussi que l’ACA doit essentiellement porter sur les effets primaires, et que les effets secondaires ne sont souvent qu’un reflet des effets primaires. Il existe donc un risque de double comptage, si l’analyste inclut dans l’ACA, sans réfléchir, l’effet primaire et l’effet secondaire qui y est associé.

Dans le cas du pont, il y aurait double comptage si l’ACA additionnait les gains de temps des camionneurs et la baisse des coûts des entreprises de transport routier. Il risque aussi d’y avoir double comptage si l’ACA inclut les gains de temps des touristes et la hausse des dépenses de tourisme dans la région. Nous reviendrons plus en détail sur ces aspects au chapitre 12.

Les effets qui ne sont pas additionnels

Comme nous l’avons indiqué au chapitre 1, l’ACA ne prend en compte que les impacts qui sont spécifiquement engendrés par le projet. En d’autres termes, il faut ignorer les effets qui ne sont pas additionnels. C’est notamment souvent le cas des effets induits (les retombées) d’un projet.

Dans certains projets, le cadre d’analyse est facile à établir, parce que les impacts sont évidents ou parce qu’il existe déjà de nombreuses ACA examinant des projets comparables. On trouve d’ailleurs des guides de procédure et des logiciels pour les applications courantes, notamment dans le domaine des transports ou de la santé^[4]. Cependant, dans d’autres types de projets, les impacts sont beaucoup moins évidents, et les études existantes rares. Dans ces cas, l’étape de conception du cadre d’analyse peut alors s’avérer délicate.

Une bonne partie de la suite de ce manuel est consacrée à expliquer le cadre d’analyse de différents types de projets, dont celui de notre exemple du remplacement des traversiers par un pont. Ces exemples permettent de comprendre les procédures proposées par les guides et les logiciels existants, mais ils contribuent aussi à créer les bons réflexes pour concevoir des ACA dans des contextes plus complexes.

La qualité du cadre de l’analyse est souvent un déterminant de la validité de l’ACA. Trop souvent, des ACA sont menées sans cadre conceptuel ou avec un cadre inadéquat, ce qui peut mener à des erreurs importantes.

Ultimement, le cadre d’analyse doit permettre d’établir un tableau des coûts et des avantages pertinents. Nous verrons, au chapitre 5, que le cadre d’analyse et le tableau peuvent se concevoir d’après deux approches :

1. L’approche sociale ou collective, qui identifie uniquement les coûts et les avantages pour la collectivité de référence ;
2. L’approche par partie, qui répertorie les coûts et les avantages pour chacune des catégories d’agents qui font partie de la collectivité de référence.

Ces deux approches doivent aboutir à la même VAN, mais ce qui les distingue est le traitement des transferts et les flux financiers entre les parties.

Conceptuellement, la valorisation d’un impact correspond à un produit :

Impact en $ = Impact (en unités naturelles) x Prix ou Valeur (en $ par unité naturelle)

Un projet de barrage permettrait, par exemple, de produire une quantité d’hydroélectricité Q. L’avantage de cette production serait le produit de la quantité Q (en kWh) et de la valeur sociale d’une unité supplémentaire d’électricité, soit un « prix » ($/kWh). Nous traiterons du choix du prix à utiliser lors de la prochaine étape. À ce stade, il s’agit d’établir des projections sur les quantités en unités naturelles ou physiques des impacts du projet. De même, pour évaluer les coûts de construction du nouveau barrage, il faut disposer d’une évaluation de la quantité de béton, de travail et des autres intrants nécessaires. Souvent, l’analyse dispose directement des données sur les coûts, grâce à l’analyse technique et financière du projet. Il est cependant parfois nécessaire d’ajuster ces coûts, puisqu’il peut exister une différence entre les coûts financiers (c’est-à-dire les dépenses) et les coûts sociaux.

Chaque application exige des variables différentes, de sorte qu’il est difficile d’être plus précis. Dans l’étude de cas du pont, les analystes ont effectué des projections sur l’évolution du nombre de traversées sur l’horizon d’analyse, dans le scénario de référence et dans le scénario avec le pont (voir la Figure 2.2). Celles-ci s’appuient sur l’évolution historique du trafic et sur différentes hypothèses de développement économique de la Côte-Nord. L’impact sur le trafic du pont est estimé en comparant à ce qui a été observé dans d’autres projets comparables.

Les gains de temps mesurés en heures par année se calculent comme le produit du gain de temps moyen par traversée (1/2 heure) et le volume annuel de trafic estimé. La valorisation de cet impact sera discutée dans la prochaine sous-section.

2.1.4. La valorisation des impacts

2.1.5. L’actualisation des impacts

Nous verrons en détail dans le chapitre 6 les techniques et les formules associées au processus d’actualisation. L’actualisation a pour but d’agréger à un point du temps des impacts qui se déroulent à différents moments. En effet, un impact évalué en dollars de 2020 ne peut être comparé directement à un impact évalué en dollars de 2040. Il faut d’abord tenir compte de l’inflation, soit la dérive générale des prix. Dix dollars aujourd’hui ne permettent plus d’acheter ce qu’il était possible d’acquérir il y a 10 ans.  Mais l’actualisation vise surtout à intégrer un autre aspect crucial: le coût de renonciation.

L’actualisation permet de prendre en compte le coût de renonciation des ressources investies dans un projet, c’est-à-dire le rendement auquel la société renonce en investissant dans ce projet.

Un taux d’actualisation de 3 % signifie que les fonds investis dans le projet pourraient enregistrer un rendement de 3 % s’ils étaient utilisés autrement. Les formules d’actualisation font en sorte que le projet n’aura une Valeur Actualisée Nette (VAN) positive que si sa rentabilité interne est supérieure à 3 %.

Le Tableau 2.5 montre une VAN négative pour le projet de pont du Saguenay en utilisant un taux d’actualisation de 5 %. Le rendement de ce projet est donc inférieur au rendement moyen auquel on renonce en le réalisant.

Tableau 2.5 Les résultats de l’ACA du pont au-dessus du Saguenay

	Valeur actuelle (millions de $ de 2006)
Avantages
Gains de temps	277,6
Réduction des coûts d’utilisation	5,4
Réduction des émissions polluantes	1,4
Amélioration de la sécurité routière	106,3
Évitement de coûts d’immobilisation et d’exploitation de la traverse	148,3
Valeur résiduelle	75,6
Total des avantages	614,6
Coûts
Coût d’immobilisation	637,9
Autres coûts	66,1
Total des coûts	704
Valeur actualisée nette	-89,4
Source : Adapté de Consortium SNC-Lavalin/Genivar, (2009), p. 5-14 et p. 5-15, reproduit avec l’aimable autorisation du Ministère des Transports et de la Mobilité durable du Québec, tous droits réservés.

2.1.6 L’analyse de sensibilité

Le choix des valeurs des paramètres et des prévisions nécessaires pour réaliser une ACA comporte beaucoup d’incertitude. La prévision du nombre de traversées sur un horizon de 40 ans est un exercice incertain. Il est donc essentiel d’analyser les risques et d’évaluer comment la VAN change avec la valeur des paramètres et des prévisions. Trois types d’analyse de sensibilité peuvent être envisagés :

1. Une analyse par paramètre : il s’agit d’étudier comment la VAN évolue lorsqu’on modifie un paramètre à la fois. Les résultats de ce type d’analyse peuvent se représenter sous la forme d’un diagramme en tornade, comme l’illustre la Figure 2.3 ;
2. Une analyse par scénario : dans ce cas, plusieurs paramètres sont modifiés simultanément pour définir différents scénarios, par exemple, un scénario de base, optimiste et pessimiste^[5] ;
3. Une analyse par simulation de Monte-Carlo : cette approche est la plus sophistiquée. Elle suppose que les valeurs des paramètres sont des réalisations de tirages aléatoires de distributions statistiques connues. À partir d’un très grand nombre de tirages de valeurs des différents paramètres, il devient possible d’établir la distribution statistique de la VAN. Cette procédure permet, par exemple, d’évaluer la probabilité que la VAN soit positive.

Dans notre étude de cas, l’analyse de sensibilité a été effectuée avec l’approche par paramètre. Il en ressort notamment que la VAN devient positive si le taux d’actualisation est de 4 % ou si la demande de traversée est plus importante que dans le scénario original.

2.1.7. Rédaction du rapport et recommandation

Le rapport qui présente les résultats d’une ACA ne doit pas nécessairement être organisé selon les sept étapes présentées précédemment, puisqu’elles décrivent plutôt le processus de travail. Généralement, le rapport comprend une description détaillée de la problématique, du projet, des scénarios, des impacts et des résultats. La méthodologie et la justification des hypothèses doivent aussi être exposées, mais les détails plus techniques peuvent être placés en annexe. Le chapitre 19 fournit des balises pour la rédaction d’un rapport d’ACA. Malheureusement, les ACA publiées comportent trop souvent beaucoup d’imprécisions et de zones d’ombre, ce qui compromet sérieusement leur crédibilité.

Le rapport doit être suffisamment détaillé pour que le lecteur puisse évaluer facilement la validité de la démarche et être capable d’en reproduire les résultats.

Le rapport doit conclure par une recommandation sur la rentabilité sociale du projet. Celle-ci doit évidemment être cohérente avec les résultats de l’analyse^[6]. Les règles de décision dépendent du contexte. Dans le cas d’une ACA ayant une seule option, la règle est très simple : il faut recommander le projet si la VAN est positive, puisque cela signifie que le projet rapporte plus que ce qu’il coûte par rapport à la situation de référence. Lorsqu’il y a plusieurs options mutuellement exclusives ou lorsqu’il existe une contrainte budgétaire, la règle de décision est un peu différente, comme nous le verrons au chapitre 6.

2.2. Évaluer la qualité d’une ACA

L’évaluation de la qualité d’une ACA commence en déterminant qui l’a financée et la crédibilité de ses auteurs. Ces indications devraient normalement être explicites dans le rapport. Elles nous permettent d’être vigilants par rapport à de possibles conflits d’intérêts. En effet, comme dans tout processus, il existe un risque d’instrumentalisation. Le client peut « exiger » une réponse qui justifie une décision déjà prise. Dans notre étude du pont traversant le Saguenay, le consortium qui a réalisé l’étude était composé d’entreprises d’ingénierie qui auraient pu être engagées dans la construction du pont.

La qualité des ACA dépend aussi des moyens investis pour la réaliser. Souvent, les analystes doivent produire des ACA rapidement et avec peu de moyens. Ce n’est pas nécessairement une mauvaise chose, puisqu’une ACA engendre également des coûts. Si le projet est d’une ampleur limitée ou si sa rentabilité fait peu de doute, une analyse rapide se justifie pleinement. En revanche, si le projet mobilise des ressources considérables et que sa rentabilité est incertaine, mieux vaut investir davantage pour produire une ACA plus élaborée.

La réalisation d’une ACA peut constituer un processus complexe et exigeant sur le plan pratique, mais aussi sur le plan conceptuel. Malheureusement, il n’existe aucune norme de bonnes pratiques contraignantes, et n’importe qui peut réaliser une ACA. La qualité des études existantes est donc très variable. Voici trois types d’erreurs qu’on rencontre régulièrement :

1. 1. Confusion entre les coûts et les avantages : L’ACA doit adopter une perspective sociale, c’est-à-dire qu’elle doit prendre en compte les impacts sur l’ensemble de la société. Certaines restrictions « naturelles » peuvent être imposées pour définir la société, comme nous l’avons mentionné précédemment. Certaines analyses adoptent cependant une vision tellement étriquée de la notion de société qu’il ne s’agit plus d’ACA, même si elles se qualifient comme telles. Pire, ces analyses n’expliquent pas toujours l’horizon spatial qu’elles couvrent, ce qui ajoute à la confusion. Ainsi certaines « ACA » sont en réalité plutôt des analyses financières déguisées pour le compte de l’organisation qui les finance. Dans ce type d’analyse, un avantage se définit comme un revenu et un coût comme une dépense pour le budget de l’organisation. Par exemple, un « analyste » qui travaille pour un ministère des Finances pourrait être tenté d’effectuer une « ACA » des effets de l’augmentation des taxes sur l’alcool, en considérant uniquement comme avantage les recettes supplémentaires pour le ministère, ignorant les effets sur la santé et l’impact négatif sur les consommateurs de la hausse du prix causée par la taxe. Cette taxe est d’ailleurs un transfert des consommateurs vers l’État. Une autre tendance erronée consiste à ne considérer que les impacts sur « la clientèle » de l’organisation. Il pourrait s’agir d’un agent du ministère des Affaires sociales qui effectue une « ACA » d’un programme d’aide à domicile pour les personnes âgées. Dans cette perspective, les dépenses de ce programme seraient considérées comme des avantages, alors que la part payée par les bénéficiaires serait traitée comme un coût^[7]. Dans une ACA, les dépenses de fonctionnement sont un coût, alors que la part payée mesure une partie des avantages des bénéficiaires (voir l’exercice 6).
   2. Double comptage : une erreur classique qui guette même les analystes expérimentés est celle du double comptage. Comme nous l’avons déjà mentionné, il s’agit de compter deux fois un même impact qui se manifeste sous des formes différentes.
   3. Emplois = avantage : le réflexe de plusieurs personnes est de considérer les emplois créés par un projet comme un avantage, alors que les pertes d’emploi constituent un coût. Dans notre exemple, cela voudrait dire que les emplois créés pendant la construction du pont devraient être considérés comme un avantage, alors que les emplois perdus par l’élimination de la traverse devraient être perçus comme un coût. Ce type de raisonnement est faux, car il ignore le coût de renonciation. Les montants investis dans la construction du pont pourraient servir à d’autres fins, ce qui créerait aussi des emplois. En mobilisant les travailleurs sur ce projet, on renonce à ce qu’ils auraient pu produire autrement. De même, les employés libérés par l’élimination de la traverse peuvent être utilisés à d’autres fins productives dans l’économie. Les travailleurs employés lors de la construction du pont doivent donc être considérés comme constituant un coût du projet, et l’élimination des emplois de la traverse valorisée comme un avantage.

L’ACA et les conditions macroéconomiques

Si les emplois associés à un projet ne constituent pas un avantage pour l’ACA, il est cependant possible que la VAN d’un projet soit influencée par l’état de la conjoncture économique. En effet, si le chômage est endémique, le coût de renonciation des travailleurs employés dans un projet est moindre que si l’économie se trouve en plein emploi. En effet, sans le projet, certains travailleurs seraient au chômage, donc nettement moins productifs. Nous reviendrons sur la notion de « coût social du travail » au chapitre 11.

2.3 Conclusions