Deux types de sources peuvent expliquer un écart entre les choix privés et les choix sociaux : 

• Les défaillances classiques des marchés ;
• Les défaillances des choix privés causées par la rationalité limitée des agents.

3.1.1 Les défaillances classiques des marchés

3.1.2 Les externalités intrapersonnelles

Un projet peut aussi améliorer la richesse collective en « corrigeant » des décisions individuelles qui ne sont pas rationnelles. L’analyse néo-classique pose comme hypothèse que les agents économiques (individus et organisations) sont parfaitement rationnels : ils cherchent à atteindre leur bien-être maximal et sont capables de traiter l’information de manière parfaitement logique. En d’autres termes, ils n’agissent pas, du moins systématiquement, de manière irrationnelle, c’est-à-dire à l’encontre de leurs intérêts.

Les développements récents de l’économie comportementale montrent cependant qu’il existe des déviations systématiques et prévisibles à l’hypothèse de rationalité^[3]. Des facteurs psychologiques, cognitifs, émotionnels, culturels et sociaux déterminent le choix des agents économiques, au-delà d’une simple comparaison des coûts et des avantages privés. Les agents ont une rationalité qui est limitée, notamment par trois types de biais ou défauts de raisonnement :

• Les biais cognitifs (distorsions cognitives) correspondent à des erreurs systématiques dans la perception et le traitement l’information ;
• Les biais émotionnels sont des erreurs provoquées par les émotions ;
• Les biais moraux poussent les agents à prendre des décisions non optimales sur le plan personnel, pour des raisons éthiques ou morales.

L’économie comportementale s’est penchée principalement sur l’impact des biais cognitifs.

Les biais cognitifs peuvent créer un écart entre la rentabilité subjective (ou biaisée) d’une décision et sa rentabilité objective. Par exemple, un jeune qui décroche de l’école ne prend peut-être pas entièrement en compte les coûts futurs de sa décision, à cause d’un biais envers le présent, c’est-à-dire d’une tendance à surévaluer les avantages à court terme (obtenir un salaire immédiatement en quittant l’école) par rapport à ceux qui sont plus lointains (obtenir un salaire plus élevé dans l’avenir, grâce à un diplôme). Ce biais constitue également l’une des explications du fait que les travailleurs ont généralement tendance à ne pas épargner suffisamment en prévision de leur retraite.

Ces divergences entre la rentabilité subjective et la rentabilité réelle créent des opportunités d’interventions (de projets) permettant de corriger les choix « irrationnels » des agents, de manière à améliorer leur bien-être et, par conséquent, le bien-être collectif. Le gouvernement peut, par exemple, imposer l’école obligatoire jusqu’à 18 ans. L’État intervient pour protéger les individus contre eux-mêmes, avec le risque cependant de manifester un paternalisme étatique qui brime les libertés individuelles et déresponsabilise les individus.

Un très grand nombre de biais cognitifs (plus de 200) ont été identifiés et classés d’après différentes typologies^[4]. Le Tableau 3.2 décrit quelques exemples de biais cognitifs.

Au-delà des biais cognitifs, l’économie comportementale questionne plus généralement les notions de préférences et les mécanismes de prises de décisions, comme l’illustrent certains des enjeux décrits brièvement ci-dessous.

Des préférences endogènes

L’analyse économique traditionnelle tient pour acquis que les préférences sont stables et indépendantes du contexte. Cependant, de nombreuses interventions publiques visent plus ou moins explicitement à modifier les préférences au moyen, par exemple, de campagnes de sensibilisation, de cours d’éthique à l’école et de programmes de réhabilitation des délinquants. La question non résolue consiste à savoir si ces interventions redéfinissent les préférences ou si elles ne font que transformer les coûts et les avantages des décisions. Comment les campagnes de sensibilisation contre la violence faite aux femmes ont-elles un impact ? Modifient-t-elles les « préférences » des hommes violents ou celles des femmes victimes ? Aident-t-elles des hommes à prendre conscience des coûts de leurs actes ? Ont-elles un impact par le biais des normes sociales ?

Les raccourcis cognitifs

Il semble que plusieurs de nos décisions sont prises en utilisant des raccourcis cognitifs (ou heuristiques de jugement), plutôt qu’en comparant rationnellement les avantages et les coûts. En réalité, il y aurait deux systèmes de prise de décisions (Kahneman, 2012). Le système 1 est rapide, automatique, intuitif et exige peu d’efforts, alors que le système 2 est plus analytique, lent et coûteux en termes d’efforts. Le premier système serait celui qui est utilisé pour les décisions courantes, simples et habituelles (par exemple, quel itinéraire choisir pour aller à l’épicerie ?). Il permettrait de prendre une décision acceptable qui n’est peut-être pas optimale. Ce système est plus susceptible d’être sujet aux biais cognitifs. Le deuxième système intervient pour analyser des décisions plus complexes ou inhabituelles (par exemple, faut-il acheter une maison ?). Ce système vise à prendre des décisions plus réfléchies, mais il n’est pas non plus exempt de biais cognitifs.

Prise de décision en incertitude

La perception des risques et la décision en présence d’incertitude ont fait l’objet de beaucoup d’attention. Selon la théorie classique de l’espérance attendue, une personne confrontée à un événement dont l’issue est incertaine serait capable d’effectuer des raisonnements statistiques assez complexes pour parvenir à une décision rationnelle. Des expériences en laboratoire démontrent que ce modèle n’explique cependant pas toujours adéquatement les choix. Les individus ont tendance à surestimer les risques faibles et inhabituels et à sous-estimer les risques plus importants, mais familiers^[5]. Par ailleurs, ils ont tendance à être averses aux pertes, de sorte qu’ils seraient prêts à payer davantage pour éviter une perte que pour acquérir un gain pourtant équivalent. En d’autres termes, perdre 100 $ aurait un impact sur le bien-être plus important que le fait de gagner 100 $ (biais d’aversion pour les pertes). La théorie des perspectives de Kahneman et Tversky (1979) vise à prendre en compte ces observations.

Les choix intertemporels^[6]

Lorsqu’une décision engendre des avantages et des coûts qui se produisent à différents moments dans le temps, le décideur doit pondérer le présent et le futur. Dans l’ACA, cette détermination s’effectue par l’actualisation, en utilisant un taux d’actualisation constant, de sorte que la dépréciation par unité de temps est constante. Les études expérimentales démontrent toutefois que les individus ne pondèrent peut-être pas le présent et l’avenir à un taux constant. Ils semblent utiliser un taux très élevé pour de courtes périodes proches du présent et des taux plus faibles pour des périodes plus longues ou plus éloignées dans le temps. Par exemple, un individu qui préfère recevoir 90 000 $ aujourd’hui plutôt que 100 000 $ dans un an peut cependant accepter de recevoir 100 000 $ dans deux ans plutôt que 90 000 $ dans un an. Cela signifie que son taux d’actualisation pour la décision présente est d’environ 11 %, alors qu’il utilise un taux inférieur pour l’avenir.

Une explication de ce phénomène serait que les individus utilisent un processus d’actualisation hyperbolique, c’est-à-dire que le taux d’actualisation diminue avec la longueur de la période considérée. Cela a pour conséquence de générer un biais en faveur du présent et de mener ainsi à des choix incohérents. En effet, dans un an, l’individu regrettera sa décision d’attendre un an de plus pour recevoir 100 000 $ au lieu de 90 000 $ immédiatement. Des interventions pour « corriger » ces incohérences pourraient donc éventuellement se justifier. Le taux de pondération entre le présent et le futur pourrait aussi varier selon l’importance des montants en jeu et différer selon qu’il s’agit de pondérer une perte ou un gain. L’actualisation hyperbolique pourrait, par exemple, expliquer le phénomène de procrastination que l’on observe chez les étudiants lors qu’ils doivent soumettre un travaux de fin de session.

D’autres éléments peuvent rendre les préférences plus complexes que celles utilisées dans les modèles classiques de la prise de décision. Par exemple, les individus peuvent avoir des préférences interdépendantes (le bien-être d’une personne dépend, positivement ou négativement, de celui d’autres personnes). Elles peuvent aussi dépendre non seulement des résultats, mais aussi du processus. Plusieurs expériences en laboratoire démontrent qu’il existe une aversion à l’iniquité, de sorte qu’une solution efficace pourrait être rejetée parce qu’elle résulte d’un processus qui n’est pas considéré comme équitable^[8].

La rationalité limitée pose également l’enjeu du bien-fondé d’utiliser le consentement maximum à payer (CAP) ou le consentement minimum à recevoir (CAR) pour mesurer les impacts dans l’ACA. Par exemple, peut-on vraiment utiliser le CAP d’une personne ayant une dépendance à l’alcool pour mesurer les avantages de sa consommation ? Nous revenons sur ces enjeux dans le Chapitre 10.

3.2 Les rôles de l’État et ses défaillances

Tel que mentionné au chapitre 1, l’ACA peut s’appliquer à des projets entièrement exécutés par le privé. Cependant, dans la mesure où il existe un écart entre la rentabilité privée et la rentabilité sociale, cela engendre souvent une intervention des pouvoirs publics. Comme l’illustre la Figure 3.1, Musgrave (1959) distingue trois grandes fonctions économiques de l’État.

L’ACA est surtout appropriée lorsque le mandat vise l’amélioration de l’efficacité économique, lorsque les marchés libres sont défaillants ou que les décisions individuelles sont biaisées.

Notons cependant que l’ACA peut également s’appliquer à des projets visant à modifier la répartition des revenus ou l’accès à des biens essentiels. Il peut être utile, par exemple, d’effectuer une ACA pour comparer différentes mesures d’accès au logement pour les plus démunis. Les diverses options seront cependant évaluées par rapport à leur efficacité économique.

L’intervention de l’État peut contribuer à améliorer l’efficacité sociale, notamment en exploitant son pouvoir de coercition. Cela lui permet, par exemple, d’établir des modes de financement obligatoires pour les biens publics, une tâche que le marché ne peut pas accomplir. De plus, l’État peut mettre en place des taxes pour internaliser les coûts externes ou pour subventionner des activités générant des avantages externes.

L’État peut aussi intervenir pour contrer les biais cognitifs qui nuisent aux individus. Les enseignements de l’économie comportementale permettent en effet d’améliorer la conception des politiques publiques en prenant en compte les biais cognitifs des agents économiques. La théorie des coups de pouce (nudge) ou du « paternalisme libertarien » mise en avant par Thaler et Sunstein vise à influencer les comportements des agents sans contrainte ni sanction, simplement en modifiant légèrement l’architecture, le contexte ou l’information entourant une prise de décision^[9]. En d’autres termes, il s’agit d’utiliser les biais cognitifs pour modifier les choix. Par exemple, au lieu de demander à un répondant de cocher une case sur un formulaire pour accepter d’être un donneur d’organe, la personne devra décocher la case pour refuser. On exploite ici l’inertie liée à l’effort mental pour orienter un choix qui sera socialement plus efficace.

Il faut cependant être conscient que l’État est aussi victime de défaillances. En effet, l’État ne se comporte pas nécessairement comme un planificateur social bienveillant qui maximise le bien-être collectif. Selon la théorie des choix publics, les interventions publiques sont souvent motivées par le désir des politiciens de se faire réélire, par les intérêts individuels des fonctionnaires ou encore par des groupes de pression (clientélisme, corruption et trafic d’influence). L’État n’est donc pas une entité homogène guidée par un objectif bienveillant, mais plutôt une collection d’agents aux intérêts individuels variés. L’action de l’État risque donc d’être détournée (capture réglementaire) pour répondre à des intérêts particuliers ou corporatifs.

Comme toute organisation, la fonction publique se trouve aux prises avec des problèmes de coordination, d’incitation et de partage de l’information. De plus, ses membres sont également sujets à des biais cognitifs. Les analystes effectuant des ACA ne sont pas non plus immunisés contre ces biais, comme le montre l’encadré sur le biais d’optimisme et l’ACA.

Les défaillances de l’État ont deux conséquences :

1. La première est normative : il peut être préférable de ne pas intervenir pour corriger une défaillance de marché lorsque les imperfections de l’État risquent d’aggraver la situation – le remède peut être pire que la maladie ;
2. La deuxième est positive : les pouvoirs publics peuvent intervenir dans l’économie sans qu’il n’y ait nécessairement de justification économique adéquate (par exemple, l’État investit dans un projet en réponse aux demandes d’un groupe de pression ou pour des raisons électoralistes).

Même si une intervention fait l’objet d’une ACA, il existe toujours un risque, comme nous l’avons déjà mentionné au chapitre 1, qu’elle soit instrumentalisée. Pour être certains qu’un projet passe le test de l’ACA, les avantages peuvent être consciemment ou inconsciemment surévalués, les coûts sous-estimés et des risques ignorés. La neutralité du processus d’évaluation et le respect des meilleures pratiques constituent donc des ingrédients essentiels pour s’assurer de la crédibilité d’une ACA.

3.3 Caractériser les marchés et les biens touchés par un projet

En pratique, il peut être utile de caractériser les marchés touchés par un projet et de comprendre la nature des biens et services impactés.

3.3.1 Secteur marchand et secteur non marchand

Dans nos économies modernes, il existe une grande variété de modes d’organisations de la production et d’échanges de biens et de services. Dans cette diversité, on peut distinguer schématiquement deux grands secteurs :

• Le secteur marchand : regroupe les activités économiques des biens et services qui s’échangent contre rémunération. Dans ce secteur, le prix est un signal pertinent qui modifie les comportements des acheteurs et des vendeurs. L’offre se fait souvent par des entreprises à but lucratif, mais d’autres types d’entités peuvent être présents, comme des entreprises d’État ou des entreprises sans but lucratif ;
• Le secteur non marchand : concerne des biens, mais surtout des services qui sont offerts gratuitement ou à des prix non significatifs sur le plan économique. Ils sont fournis par les administrations publiques ou par des entreprises sans but lucratif, mais aussi parfois par des entreprises à but lucratif. Ils sont financés par des dons, par du travail bénévole, des subventions ou directement par l’impôt.

La frontière entre ces deux secteurs est floue et variable dans l’espace et dans le temps. Chaque secteur comprend une multitude de « marchés » dans lesquels interviennent, à des degrés divers, des particuliers, des entreprises commerciales, des organisations sans but lucratif et différentes incarnations de l’État. La frontière entre le secteur marchand et le secteur non marchand et l’importance relative des différents types d’organisations dans un marché peuvent s’expliquer notamment par :

• Des facteurs historiques ;
• Des choix politiques ;
• Les avantages et les défaillances spécifiques à chaque mode d’organisation ;
• La nature des biens et services.

La vente d’alcool fait partie du secteur marchand, mais au Québec, elle est en grande partie contrôlée par la SAQ, une société d’État, sans doute pour des raisons historiques et politiques. Récemment, le Québec a choisi de vendre légalement du cannabis par l’entremise d’un monopole d’État, alors que d’autres juridictions ont choisi un système de distribution privé, mais règlementé. Cela reflète peut-être une évaluation différente des avantages et des inconvénients du marché par rapport à ceux de l’État.

Plutôt que de recourir à une typologie descriptive, telle que la distinction entre le secteur marchand et le secteur non marchand, il est également possible de classifier les modes d’organisation économique en fonction de leur degré de centralisation ou de décentralisation. Par exemple, le marché libre illustre un modèle d’organisation décentralisée où les acteurs opèrent avec une grande autonomie. En revanche, l’État adopte souvent des modèles d’organisation centralisée qui reposent sur l’autorité, comme cela se manifeste dans les secteurs de l’éducation ou des soins de santé.

3.3.2 La classification d’Ostrom et Ostrom

L’appartenance au secteur marchand ou au secteur non marchand dépend en partie de la nature des biens et services, puisque celle-ci détermine aussi, dans une certaine mesure, les défaillances des marchés privés. Ostrom et Ostrom (1977) proposent une classification reposant sur les deux dimensions suivantes :

Une pomme est un bien pour lequel la rivalité de la consommation est complète : mon voisin ne peut profiter de la pomme que j’ai mangée. Les ondes radio, la qualité de l’air ou la connaissance sont des biens dont la rivalité est faible, voire inexistante : l’écoute d’une station de radio par une personne n’affecte pas du tout la possibilité d’une autre d’en profiter.

La pomme est un bien pour lequel l’exclusion se fait par le prix qu’il faut payer pour en devenir propriétaire. Dans des circonstances normales, il est assez aisé de faire respecter l’exclusivité du droit sur une pomme. Pour certains biens, leur propriétaire peut avoir de la difficulté à empêcher d’autres personnes d’en profiter. Le propriétaire d’un vaste domaine forestier doit subir des coûts importants pour empêcher des intrusions. De même, il est coûteux et difficile de protéger une innovation de l’imitation. À la limite, l’exclusion est pratiquement impossible : une fois produite, tout le monde peut en profiter. Un pays qui diminue ses émissions de gaz à effet de serre génère un avantage dont l’ensemble de la planète bénéficiera. Il ne peut donc pas monnayer l’impact externe qu’il génère. Le degré d’excluabilité dépend d’une combinaison d’éléments techniques, juridiques et politiques.

La Figure 3.2 présente quatre catégories de biens reposant sur ces deux dimensions. Les biens ou services privés sont caractérisés par l’excluabilité et la rivalités fortes. À l’autre extrémité, les biens publics purs se trouvent dans des situations d’excluabilité et de rivalité faibles. Entre les deux, les biens publics impurs ont une rivalité forte et une excluabilité faible, ou une rivalité faible et une excluabilité forte. Il est important de souligner que les dimensions de rivalité et d’excluabilité forment des continuums, puisque certains biens présentent une rivalité ou une exclusion intermédiaire. Les autoroutes offrent un service pour lequel la rivalité est faible lorsque le trafic n’est pas trop important, mais elle devient forte en période de congestion. Il s’agit d’un « service congestible ». Notons aussi que l’exclusion d’usagers d’une autoroute est possible au moyen d’un système de péage, mais que cela peut s’avérer coûteux.

La nature d’un bien, particulièrement son degré d’excluabilité, peut déterminer l’importance des défaillances du marché pour le produire. Un bien public pur engendre des avantages externes considérables, puisque personne ne peut être exclu des avantages qu’il procure, et que tout le monde a accès à la même quantité et à la même qualité du bien en question. Une entreprise à but lucratif n’a donc pratiquement aucun intérêt à « mettre en marché » un tel bien, puisqu’il lui sera impossible de faire payer les utilisateurs. De même, les biens communs sont associés à des coûts externes qui requièrent éventuellement l’intervention des pouvoirs publics pour limiter l’accès à la ressource. La tragédie des biens en propriété commune (Hardin, 1968) met en évidence les risques de surexploitation de ce type de ressources lorsque l’accès n’est pas contrôlé. Par exemple, un bateau de pêche prend en compte uniquement ses coûts privés, mais ignore les coûts qu’il impose aux autres. En effet, en réduisant la quantité de poissons disponibles, le bateau accroît les frais d’exploitation des autres bateaux de pêche, de sorte que le coût social de ses efforts de pêche dépasse ses coûts privés. Sans réglementation, il y a trop de bateaux, trop d’efforts de pêche et un risque d’extinction de la ressource.

Les biens publics impurs peuvent être fournis par le secteur marchand ou par le secteur non marchand, selon les cas. De même, certains biens privés peuvent relever du secteur non marchand. L’éducation fait souvent partie du secteur non marchand, même s’il s’agit d’un service qu’on peut qualifier de privé, puisque l’excluabilité est possible et qu’il existe, jusqu’à un certain point, une rivalité en consommation. L’éducation engendre cependant des avantages externes importants qui peuvent justifier un mode d’organisation non marchand. L’éducation peut aussi être considérée comme un service essentiel dont l’accès doit être universel.

3.4 Conclusions

Exercices

(*) Indique que la solution est disponible.

1. (*) Pour chacun des projets ci-dessous, discutez des justifications économiques de l’intervention des pouvoirs publics :
   • Interdiction de fumer dans les lieux publics ;
   • Investissement dans de nouveaux hélicoptères de combat ;
   • Subventions pour des activités de R&D ;
   • Construction d’un pont entre Baie-Sainte-Catherine et Tadoussac ;
   • Subvention pour le transport en commun ;
   • Interdiction de saveurs autres que le tabac dans les produits de vapotage ;
   • Fournir des logements sociaux ;
   • Certification des produits biologiques ;
   • Obligation du port du casque à vélo ;
   • Taxe sur les boissons sucrées.
2. (*) Pour chacun des biens et services suivants, discutez de sa nature selon la classification d’Ostrom et Ostrom, de l’organisation de sa production (marchand, non marchand) et des distorsions éventuelles.

• • Les véhicules automobiles ;
  • Une dose de vaccin contre la grippe ;
  • Le pétrole ;
  • L’information ;
  • Les services Internet ;
  • La production de films ;
  • Les pesticides ;
  • Les soins médicaux ;
  • Les soins dentaires.

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